预算绩效管理中存在的问题及设计研究

关键词：预算管理；存在问题；绩效评价；指标体系；研究进展

预算绩效管理是全过程的动态管理，涵盖预算编制、执行、监督、反馈等各个环节。自2003年以来，国家相关部门相继出台了一系列文件，提出要逐步建立起“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系；2013年，陕西省印发的《陕西省省级财政专项资金预算绩效管理办法》明确将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效结果评价和应用融入专项资金预算编制、执行和监督的全过程；2015年1月1日，正式实施的新《中华人民共和国预算法》，第一次以法律的形式将绩效管理融入到公共财政预算收支中，并重点就绩效评价在预算管理中的重要性作了强调。高校是使用财政资金的主体单位，其部门预算属公共财政预算，在高校实行国库集中支付、政府采购、收支分类和收支两条线改革，建立全过程绩效预算管理，科学设计评价指标，运用共性指标和个性指标相结合，定量指标和定性指标相辅助的绩效评价体系，客观、公正的将高校的经费投入-执行过程-成果产出-取得效益等纳入绩效预算管理，开展预算绩效评价十分有必要。

根据国家政策，结合现行的相对灵活的基本支出预算加项目支出预算的教育经费核拨模式要求，我国高校正在逐步推进预算体制改革，逐步由传统的“重规模，轻效益”向预算绩效管理模式进行转变[1]，但受传统预算管理观念的影响，目前，很多高校在预算绩效管理过程中仍存在着较多的问题。1.1预算编制目标导向不明确。我国大多数高校的预算表现为简单的资金流量控制，预算申请时通常采用“增量预算”即“基数+调整”模式，申请预算金额时通常以抢占、多占经费为目的，导致其申请的预算额度相比实际需求差距较大，各部门在预算编制时对日常性事务考虑较多，对结合学校发展规划统筹编制预算考虑较少。当前，我国高校下年度的预算编制工作通常安排在上年末进行，预算编制时间上的前瞻性使预算申请部门不能充分统筹下年度的工作任务，只在临近预算编制申报时，才仓促准备申报项目，未能对建设项目进行充分的调研论证，导致部门申请的预算浮于表面、流于形式，给建设项目后期的有效实施造成了困难，导致预算正式批复时经费的核减率较大，预算编制的科学性和合理性不足，目标导向不明确，使预算编制工作失去了其严肃性和有效性。1.2预算执行过程监管不到位。预算绩效管理是事前、事中和事后相结合的全过程监督评价[2]，要以绩效评价为导向，环环相扣，形成一个闭环，最终实现预算的全过程动态管理。当前，高校的预算管理普遍存在着“重申报、轻执行”现象，而对预算执行的过程监管不到位。一是编制预算时项目主管部门与预算申请部门之间的沟通协商机制不健全，主动交流沟通意识薄弱，导致出现问题不能及时解决；二是预算执行时，项目承担单位只是机械化按照编制好的预算计划进行执行，导致执行过程中出现项目执行进度缓慢、预算执行与预算编制不符、政府采购与实际支出脱节等问题；三是预算控制时，学校预算主管部门对项目的跟踪监控力度不够，甚至出现不管不问的现象，导致项目承担单位随意更改项目支出范围和执行进度，执行项目没有时间计划，甚至是想起来就实施，想不起来就搁置，造成了年终突击花钱、超预算花钱的现象出现，使预算执行偏离了预先轨道，又得不到及时调整，导致“花钱不问效”的现象屡屡发生。1.3预算评价指标体系不健全。绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具[3]，通过构建高校预算绩效指标体系，有利于解决高校投入和教育事业发展需求之间的矛盾。预算评价指标体系不健全是高校绩效预算管理中存在的主要问题，而借鉴财政部门指定的绩效评价指标又太笼统，因此高校在具体进行预算评价时，还需结合自身实际，进行有针对性的指标体系设计。然而目前，大部分高校还没有建立起有效的预算评价指标体系，或者设计的预算评价指标只关注资金指标，忽视资金使用之后的效益，开展预算绩效评价时，评价指标主要是共性指标，对一些分类别、分项目的个性化评价指标设计不到位，导致评价指标不能准确反映建设项目的实际情况和取得的效益。1.4预算评价结果应用不深入。预算考核的目的是反馈结果，指导预算编制，形成预算绩效管理的闭环，将预算反馈结果纳入预算编制的全过程，对科学、合理编制预算，提高经费执行效果具有重要的导向作用。当前，预算评价结果应用不深入主要体现在两方面。一是高校预算评价结果的指导作用不足，预算执行的好坏与拨付资金多少之间无直接联系，导致预算申请部门应用绩效考核结果解决预算编制、执行过程中存在问题及适时调整相关管理制度的主观能动性不足；二是预算评价结果的应用效果欠缺，很多高校未建立与预算反馈结果相挂钩的奖罚机制，对预算执行不力、预算目标不达标的项目承担单位或项目负责人的问责机制欠缺，使得“花钱必有效，无效必问责”成了一句空话，导致预算绩效评价的严肃性和有效性大打折扣。

高校预算绩效评价要坚持全面性和重点性相结合，可衡量性和可操作性相辅助的绩效指标体系，根据项目类别和建设内涵，设定共性指标和个性指标，全面系统、科学真实的对预算项目绩效进行评价，评价方式可采取项目承担单位自评或学校联合项目归口管理单位对重点建设项目进行专项稽查的方式进行。2.1指标体系设计原则。评价指标的构建要体现统筹兼顾、分类设计、实用有效的原则，既要体现绩效预算的全过程管理，又要反映高校实际和建设项目内涵。评价指标要涵盖项目预算编制的及时性、绩效目标设计的合理性、项目管理的科学性、资金执行的有效性、项目产出的成果性和取得的效益性等，并分项设定自评分数与等级，设立共性指标和个性指标，逐步引导高校绩效预算管理向良性循环的方向发展，不断提高建设资金的使用效益。2.2指标体系设计进展。绩效评价指标的设计是一项系统性工程，国内研究者设计高校预算绩效评价指标时主要遵循“三法两制度”以及《框架》[4]，通过构建一套符合我国国情的预算绩效评价指标体系，来不断规范和加强预算绩效评价工作，提高绩效评价的统一性和权威性。国内研究人员关于高校绩效考核评价的研究始于21世纪初，宁宏义[5]从投入层面、过程层面、产出层面、效果层面和发展层面构建了高校预算管理绩效评价指标体系，分基础层面、管理层面和指标层面共设计了38个绩效评价指标，对地方高校绩效预算管理过程进行了较为全面和系统的评价；高滢[6]从保障运行、培养人才、科学研究和服务社会等角度设计出了预算绩效指标体系，并在细分的二级评价指标基础上，设计了30个三级指标，并对各个指标赋予了相应的权重，应用层次分析法计算高校财政预算绩效指标的重要程度，得出了人才发展、社会贡献和财务管理这三个指标相对重要的结论；王丽萍等[7]根据英国财政部对经济性、效率性和效益性的定义，结合高校资源“投入—产出—效果”的运营过程，提出了基于因子分析和数据包络分析的组合评价方法，实现了“目标-投入-产出-效果-新目标”的良性循环。

2003年，我国首次提出“建立预算绩效评价体系”的要求，但由于缺少管控和相关制度，运用效果并不十分明显，随着我国高等教育的不断深入与发展，尤其是高校经费由单一的政府拨款模式逐渐转化为科研、学费和捐款等多元化的筹资模式后，支付制度的改革对高校预算编制和管理的要求才真正得到重视。本文从全面提升高校绩效预算管理水平的角度出发，提出以下几点建议：①规范、合理编制预算。高校要逐步改变传统预算编制方法，使用“零基预算”编制模式，结合学校发展规划，以学校发展目标为导向，提前规划论证编制预算。②加强预算执行过程管理。高校要转变“重预算编制、轻预算执行”的惯性思维，把预算执行与部门工作安排结合起来，加强对预算执行过程的全过程监管，强化预算执行的时效性，同抓共管，按计划推进实施。③构建科学化绩效评价指标体系。高校要改变传统预算评价模式，从经济性、效率性和效益性角度出发，提出效益分析框架，结合高校资源运营管理过程，构建集相关性、重要性、系统性、可比性、经济性为一体的绩效评价指标体系。④强化评价结果的全面应用。高校要杜绝出现绩效“只评价不应用”现象，建立起全过程评价结果应用机制，使评价结果作为改进预算管理、安排今后资金、修改相关管理办法及人员考核的依据，强化预算管理的权威性和严肃性。

总之，高校要逐渐解决绩效管理中存在的问题，建立起符合高校自身发展需求的绩效评价指标体系，对更好的发挥预算绩效管理的积极作用，提高专项资金的使用效益具有无法替代的现实意义。