对土地开发整理工作中存在问题的思考
摘要:土地开发与整理是现阶段合理利用土地资源,切实保护耕地资源的有效途径,搞好土地权属管理，保障农民利益，确保开发整理后土地的有效利用是巩固开发整理成果的必然要求.
关键词:土地开发数量质量问题措施对策
土地开发与整理是现阶段合理利用土地资源，切实保护耕地资源的有效途径。通过土地开发整理，进而提高土地利用率，增加有效耕地面积，促进农村土地集约利用，缓解人地矛盾，改善人居环境，提高生活质量；同时，巩固土地利用分区成果，进一步实现土地分类用途管制，彻底改变以往无序利用、功能紊乱的状况，为规范农业产业结构调整提供基础，促进农业机械化操作及规模经营；土地整理有利于建立社会化服务体系，增加农产品供应量，通过整理、复垦新增的耕地生产的农副产品可增加市场供给量，丰富人民的物质生活，同时解决剩余劳动力，有利于社会稳定，促进农业和农村现代化的实现，促进农村精神文明建设；土地整理可提高耕地质量，增强抗灾能力，通过村、田、林、路、渠综合整理，进行高标准的水利设施建设，不仅可增加耕地数量，而且还可以治理退化草场、低洼地、坡耕地等，解决易涝易旱的问题，使开发整理区内原料的中低产田整理为稳产高产田，使耕地质量及光、热、水资源利用率得到提高。
土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。各地要提高对《规划》实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施《规划》，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。
通过土地开发整理、标准农田建设，对田、水、路、林、村的综合整治，不仅增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了生产条件和生态环境，有力地推进了标准农田建设，同时提高了农民生活水平和生活质量，而且又获取了一定数量的土地整理置换折抵指标，在建设用地指标紧张的情况下，有力地支持了社会经济的发展，推动了我省各地城市化进程建设。
一、当前土地开发整理中存在的问题与困难
尽管当前土地开发整理取得了一些明显的经济、社会、生态效益，但是也存在一些不可忽视的问题：
1、开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”
《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，如渠道方面，没有“三面光”，没有排、灌分设，渠道的深度和宽度不够等；道路方面，布局不合理，宽窄度不一；农田格式化方面，有的耕作层不到30厘米，田块面积过小或过大等，以及对土壤的鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督措施。因而开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
2、土地开发整理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益
土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
3、土地开发整理专业队伍素质不高
土地开发整理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。这为管理带来困难，最主要的是人才短缺问题。目前参与土地开发整理项目规划设计的从业人员专业素质参差不齐，知识结构不一。
4、土地开发整理的投资主体较为单一
对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资在土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、土地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。所以，必须拓宽筹资的视野，要形成投资主体多元化的局面，鼓励各种经济组织、企业、个人进行投资，也可以考虑引进外资。
5、没有明确的所有权、使用权和收益权制度，土地开发整理权属调整难度大
在开发和整理中，关键问题是如何对待农民权属利益的重新调整。调整的成功与否，直接关系到土地开发整理的效果。对大片荒地进行开发整理确实是有一个技术和资金方面的问题，但对一些小片荒地、农村闲散地的开发整理则主要是所有权、使用权和收益权关系的确定，法律上仅规定“谁复垦、谁受益”的政策是不够的，它并没有明确土地开发整理后的产权关系，也就不足以保障投资者的利益。土地整理的效益体现在整理后的土地利用上，是重新发包到户，还是按农业结构调整培植和发展大户经营，还是由村委会组织发包经，各种有效途径很多，但是最根本的原则是必须解决好农民的权益问题，最大限度地保护农民的权益。
二、抓好土地开发整理工作的措施与对策
1、土地开发整理，要适应农业经济结构调整和切实增加农民的收入
土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足于服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。
2、土地开发整理，应立足于建造质量高、生态效益好的耕地，在这个前提下努力增加耕地面积,通过土地开发整理增加耕地，其实质上是要求新增粮食生产能力。提高粮食生产能力应当是耕地数量、质量和生态保护并重。耕地数量、质量和生态保护是耕地全面保护的一个有机整体，在我国耕地后备资源十分有限和当前农产品供需基本平衡的条件下，提高耕地质量和改善生态环境尤为重要。当前农村经济进入新的发展阶段，促进农业增产增效、农民增收的情况下，从保障粮食生产能力出发，对土地开发整理补充耕地任务还有等于进一步分析研究，进一步提出衡量标准。
3、土地开发整理的规划应充分考虑保护生态环境
土地开发整理的规划要与土地利用总体规划、村镇建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
4、以确保工程质量为核心，搞好项目施工建设
为确保工程质量应制定或明确项目建设质量标准和检查办法，对土地平整、耕作层、农田水利设施、田间道路等的工程质量作出明确的规定，并在项目实施中，加强监督检查。对土地开发整理项目立项标准、立项程序、项目实施、验收标准、项目材料及建档要求等，以规划性文件进行规定，推进项目的规范化管理。在项目组织实施上采用招标承包办法，引入市场机制，推行工程招投标制、施工监理制、合同管理制等实行工程质量负责制。
5、投资主体多元化，政府投资要体现公益性，企业、个人投资要实行有偿性
土地开发整理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道，从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。
6、尽快建立土地开发整理专业技术队伍的资质准入制度
土地开发整理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培训提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
7、注重权属管理，保障农民利益
搞好土地权属管理，保障农民利益，确保开发整理后土地的有效利用是巩固开发整理成果的必然要求。土地权属确定、调整、审核、登记和发证等涉及的法律法规多，内容广泛，在具体调整权属时，要把握好依法、自愿、稳定性，土地置换、合同约定等原则。在适当考虑人口因素的前提下，将开发投入与成果分配直接挂钩，人口数量和投入的劳动在分配新增耕地时分别占一定的比重。因地制宜实行“按人分配”、“按工分配”、“集体支配”等多种调整权属方式。
