城镇化的价值核心即是在实现社会价值最大化的基础上，既要保护各方权利，又要体现社会公平，还要坚持生态可持续的发展路线，从而在人与自然、人与社会的和谐中实现更加美好的生活。
然而，我国城镇化这一路走来，在物质生活富足的同时却也伴随着许多社会、生态问题的滋生，所面临的困境令人不得不反思。为何城镇化未能创造更大更多的福利？为何城镇化中的财富未能得到更为公允合理的分配？又为何城镇化的这种增长总不免要以环境的破坏、扩大城乡差距为代价？如前文所述，究其根本固然有深层的制度因素。但若论直接的原因，便在于城镇化的发展过程中对土地资源的不合理配置。地权保护不利、地不能尽其用，也就不能创造最大化的财富；财富又不能通其有无，也就不能共享其成；更何况这一切还都以对生态资源的掠夺式发展为基础，人们得到了美轮美奂的房子，又失去了绿草丛生的花园。这些都限制了我们在这片土地上过上更好的生活。
因此，若要破除当前的困境，解决城镇化中的核心问题，实现其核心价值，即应从此着手，通过合理配置土地资源，使土地在集约节约利用中，达到价值的最大化。并进而走上一条不同于以往的可持续的城镇化发展之路，在人与自然和谐发展的环境下，实现财富的共同增长，人民的共同富裕。在一样的土地上，过上不一样的生活。
如同党的十七届三中全会上所明确指出得，目前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。因此城镇化的未来之路就是通过体现城镇化可持续发展价值核心的各种措施，开拓创新，寻找最终实现城乡统筹，城乡可持续发展的新路径，而“土地综合整治”则是对这一途径的良好诠释。
为树立科学发展观，实现经济社会又好又快发展，党的十七大明确提出要加快推进城乡统筹发展。我国目前已经借鉴其他国家和地区的先进经验，开始进行以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，对农村地区（特别是城郊农村地区）土地展开综合整治的工作，并经过几年的试点实践，成为了实现城乡统筹的有效平台。
国土资源部部长徐绍史在2009年4月28日的农村土地整治工作座谈会上指出：“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。从当前来看，这项工作对驱动内需会发挥积极作用，从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。”开展土地综合整治的意义十分重大，应是政府土地工作的重点，有待积极落实到各地的新农民建设和城镇发展中去，通过土地综合整治这一平台，为早日实现城镇化的可持续发展而努力。
此外，开展对农村土地的整治已经上升为国家层面的战略部署，被正式写入2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告。2009年，为贯彻落实党的十七届三中全会精神，实现“保红线、保增长”的目标，推出了“开展土地整治，实施‘万村土地整治’示范工程”。
由此可见，在我国业已整体上进入以城带乡、以工促农、工业反哺农业的发展阶段，城镇化、工业化的发展为开展土地综合整治提供了比较雄厚的资金保障。与此同时，为了应对前所未有的金融危机，国家层面上提出了4万亿投资计划，这些投资基本都是面向公共设施、基础建设和产业园区建设，与土地综合整治的建设目标相一致。这两方面也从资金角度为开展土地综合整治提供了契机。
一、土地综合整治的内涵
早期，我国是把土地整理、土地整治作为挖潜农村土地，实现农村土地资源可持续利用的主要手段。但是对土地的改造并未能完全改善农村居民的生活质量，这就需要一个内容更加丰富、全面改善农村面貌的新举措出现。土地综合整治项目在吸收了其他农村土地保护和改良手段的基础，恰好完成了别的途径无法实现的任务，即真正地实现了农民生产、生活等方面的根本性转变。
实际上，土地综合整治是一个复杂的系统工程，它包括利用、开发、保护、治理、法规、规划、管理等诸多要素。概况地说，土地综合整治，是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹安排，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活。
其主要做法包括：土地整治（农田整治、村落整治等）、发展非农产业，进行体制和机制创新，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。[1]
土地综合整治的根本目的是统筹城乡，解决城镇化发展过程中对土地的需求，为了避免再出现如本书第二章所指出的各种问题，必须避免计划经济体制下“一窝蜂”、“运动式”地进行，在前置条件和一定的规则约束下，采取各种经济、法律、行政的手段，稳步进行综合整治。这里所说的前置条件是指地方社会经济发展状况及农民意愿，而规则，就是完善的空间规划体系。完善的空间规划体系能够保证在实施土地综合整治时，各个部门形成合力，协同做好土地综合整治涉及的土地整理、城乡建设、产业布局，避免出现多头管理、政出多门以至于政策措施之间出现冲突，降低土地综合整治效果。这部分内容将在本书第八章第一节中进行详细分析。
二、土地综合整治的内容
（一）农田整治——提高耕地集约节约利用
耕地是保障一个地区实现可持续发展的基础性、不可替代性的重要资源。耕地保护工作事关国家粮食安全和社会稳定大局。国家要发展，首先就要解决13亿多人的吃饭问题，要解决吃饭问题，就必须保护相当数量和质量的耕地。加强耕地的保护和合理开发利用，始终是我们必须高度重视并研究解决的战略性问题。因此，我国将保护耕地作为一项基本国策。
开展农田整治是对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
通过土地综合整治，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地，会大大超过小城镇建设所占用的耕地，确保耕地没有减少，实现了土地使用集约化。
如台湾的农地重划使每一块地均能直接临路、灌溉及排水，并透过土地交换分合，集中农户土地，便于农机耕作及农事管理，加速农业现代化，提高农民所得。通过农地重划，促进了台湾农村土地的机械化、市场化、现代化，并且对台湾的农村经济发展有着举足轻重的作用。
同样，成都的城乡互惠共享的“金土地工程”也通过土地综合整治，极大地释放了土地资源。在旧有的经济模式下，成都市耕地一直存在中低产田（土）比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题，造成土地资源浪费，也不适应农业规模经营发展。根据测算，如果通过对这些土地进行规模整理，可整理新增耕地10％以上。此外，成都历史形成的农村居民住宅有95％都是以自然村落、院落或独户居住，用地达146万亩左右，人均占地面积150平方米，呈现“散、多、乱”状况。而通过实施土地整理工程，引导农民集中居住，人均占有集体建设用地面积可下降到70平方米左右，全市将腾出60万亩集体建设用地。
同样，德国巴伐利亚也是通过土地整理[2]，推进农业现代化。巴伐利亚和欧美许多地区一样，随着经济的发展，大批农民很难靠单纯的农业生产维持生计。巴州政府千方百计地阻止农民卖掉田产，帮助他们在本地开辟新的生路。一方面，在制定村镇整体发展规划基础上，推行农村“土地整理”，提高土地的利用率。通过政府财政补助，将村庄分散的小块土地进行合并，以便于大型农业机械进行耕作；通过土地置换，将优等的土地用于农业，劣质的土地用于建设基础设施和工厂企业；通过土地整理，建设田间道路、排灌设施，使农村用地更加符合农业发展的要求。同时，调整农村产业结构，积极推广机械化作业，组建合作社，提高农业生产的集约化和现代化水平。在上个世纪30年代，巴伐利亚一个农民只能养活10个人，农民占从业人员的33％。如今巴州一个农民可以养活100个人，农民人数仅占全部从业人员的3％。与50年前相比，现在巴伐利亚的农民已从140万人减少到21.4万人。但是，农村经济却在不断发展，不仅为居民提供了种类丰富的农产品，而且成为全州经济发展的重要组成部分。全州农业和农产品加工业的年产值为320亿欧元（其中纯农业产值为60亿），是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。农产品的出口额由1970年的5亿多欧元增长到现在的45亿多欧元。目前巴州有三分之二的中小企业扎根于乡间，其中农业企业14万个（占全德的三分之一）。许多农村企业都开展多种经营，有56％的企业非农业收入高于其农业收入。
（二）村落整治——配套公共服务设施
党的十六届五中全会提出，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求建设社会主义新农村，也就是说，新农村建设的内容不仅包括经济建设、政治建设，也包括文化建设和社会建设。其中文化建设和社会建设的内容，就是要为农民提供最基本的公共服务，满足他们生存和发展的需要。目前我国约有8亿人口居住在农村，且他们分散居住在全国64.01万个行政村里。为他们提供水电气、交通通讯、文化教育卫生体育等公共服务，需要巨额的投资，且投资非常不经济。因为农民居住十分分散，农村公共服务共享率低，致使提供公共服务的成本就非常高。如果能让农民相对集中居住，则可大大提高公共服务的共享率，从而极大地降低公共服务的成本。而建设小城镇就是集聚农村人口的有效途径。为集中居住在小城镇的人口解决水电气等公共服务问题，要比他们分散居住在农村提供相同的服务要节约许多倍。若在未来几十年内通过农村城镇化，将现有农村人口的一半吸引到城镇居住特别是到小城镇居住，那么为他们提供公共服务就要容易得多。同时也为另一半仍居住在农村的人口（也需通过村庄整治相对集中居住）提供公共服务创造了条件。推进村落整治就是对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村。
通过土地综合整治中的重要方面——村落整治，可以集聚极其分散的众多农民，统一为他们配备基础公共服务设施，提高农民的生活质量，使其真正成为名副其实的城镇居民。整治后的村落变成了“城市”，具有城市小区显现的特征，如有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、医院、商场到各种文化娱乐设施均要具备，水、电、气、集中供热基础设备齐全。通过土地综合整治的实践可以成功实现城乡公共服务的均等化，使农民的生活面貌得到极大提高，生活得改善也会使农民身心满足，再也不会有“低城市人一等”的感觉。某种意义上说，这也是一个社会先进文明程度的重要体现。
如长沙自2008年冬天启动的农村土地综合整治项目，至今长沙市投入资金8.5亿元，启动土地综合整治项目48个，整理农村土地总规模20多万亩。通过土地整治，全市预计将新增耕地20550亩，置换建设用地11423.3亩。其中，投入1.9亿元用于大河西先导区范围内莲花镇的两个万亩片的土地综合整治，计划已初见成效。
在成都大邑县实施均衡配置资源，构建公共服务体系。以农村土地综合整治为载体，坚持同步配套建设农民集中居住区，全面推进公共服务向农村延伸，促进了农民生产生活方式的转变。新建的农民集中居住区不仅实现了道路硬化、厨厕净化、自来水普及、电视入户、通讯全覆盖，而且配套完善了“四室、三站、两店、一中心、一广场”（即：党团活动室、便民服务室、图书阅览室、警务室，劳动保障工作站、卫生服务站、留守学生服务站，农资放心店、放心商店，信息服务中心，文化健身广场）等公用配套设施，建成了生活污水生态处理系统，生活垃圾按照“户集、村收、镇运、县处理”的模式进行集中收运处置。新的农民集中居住区基础配套健全、公共设施完善、自然环境优美、公共服务到位，享受着与城市人一样的现代生活条件。
在德国巴伐利亚，积极完善农村配套公共服务实施，也是当地政府长期坚持的一项举措。巴州各地根据未来发展和改善生活的需要，修建乡村公路、供电供水及排污等系统，兴建中小学校、体育场馆及影剧院等文教体育设施。从60年代开始，巴州政府在农村地区陆续兴办了17所高等专科院校，州内的拜罗伊特大学建校只有30年历史，但是由于州政府的不断投资，它已发展为国际名校。巴州推广“双元制”教学，让孩子从小既学文化课，也学实用技术，“双元制”职业教育将理论学习和企业实践有效地结合起来，加上良好的高等教育，为巴州提供了优秀的人力资源。除了17所高等专科学校外，巴州还拥有11所综合性大学、14个研究机构，不仅在全州形成了多个教育中心，而且还使那些地方变成了科研和经济发展的中心。在这些大学的周围，出现了许多高新技术产业，如电子、航空、信息工程、生物技术等，各种相应的服务性企业也蓬勃发展起来。目前，在巴州全境，以某一产业为主，集合了高校、科研机构和相关企业的经济园区就有30多个。在全球两次经济浪潮的冲击下，巴州经济结构能够顺利转型，正是得益于此。
（三）发展非农产业——提高农民收入水平
发展非农产业即在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，带动农村工业化，促进农业产业化，使转移到城镇的农业人口改变传统生产经营方式，增加更多的就业机会。由于人口的集中，必然增加消费需求，扩大市场容量，增加就业岗位。同时，农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入将明显提高。
成都大邑县近期搞得土地综合整治成效也十分明显。它突出产业支撑，推进联动发展。通过实施农村土地综合整治，推动土地规模经营，加快了一、三产业联动发展。2008年以来，全县新增土地规模流转7.14万亩，累计流转达24万亩，积极探索和组建了旅游合作社、土地合作社等农村新型专业合作经济组织242家，农户带动面达70%。发挥新希望桂柳、兰田、邑丰、谭鱼头等28家龙头企业的引领作用，依托安仁—西岭雪山历史文化与自然遗产走廊打造，推进了“一条观光走廊、一个示范园区、八个特色基地”现代农业集聚区建设，形成了特色产业集群发展、农民多渠道增收的新格局。
在德国巴伐利亚，当地政府兴建农村基础设施，动员大企业到乡村办厂，积极发展二三产业。政府通过财政转移政策，投入大量资金和人力在农村地区兴建交通和能源基础设施。在前州长施特劳斯等政治家的积极推动下，宝马、西门子、宝马、奥迪和MAN等全球知名大企业均从60年代开始在乡村建设生产基地。工业企业及配套设施的兴建，不仅使许多农民可以“离土不离乡”，就地就业，有效地遏制了农村人口的外流，而且振兴了落后地区的经济发展。如今巴州的经济结构已经发生了深刻的变化：纯农业占GDP的比重下降到1％，工业、科技及服务业所占比重增至99％。2003年巴州的社会生产总值达3709亿欧元，已超过欧盟25国中的19个国家。人均产值为29917欧元，远高于德国和欧盟的平均水平。近年来，德国经济不景气，但巴州的经济增长率持续高于德国的平均水平，失业率也明显低于全德其他各州。
（四）通过城乡建设用地增减挂钩加快小城镇建设——缓解城市建设用地压力，支撑城镇化进程
城市的发展和扩大必然要占用一定的土地，而社会的进步又必将推动城市的发展。因此，如何处理好城市发展与耕地保护的关系就显得尤为重要。一方面，必须较快地促进城市发展，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，需要切实保护耕地，在城市建设中尽可能的少占耕地。因此，必须找出一条既减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展。解决这一矛盾的唯一方法就是走集约化利用土地的道路。
根据国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，天津、广东等地成为增减挂钩的试点地区，这些地区以此为契机，积极开展了土地综合整治建设小城镇的试点工作。根据增减挂钩试点工作意见的要求，挂钩试点工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的总要求。建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。
成都推出的城乡资源互惠共享的“金土地工程”[3]，也是农村融入新型城市化、推进城乡统筹的成功途径。成都于2005年，成为国土部批准的全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。2006年4月，国土资源部批复成都市第一批挂钩试点项目10个，挂钩周转指标7324亩。目前，第一批挂钩项目中，8个试点项目区拆旧复垦工作已经完成并验收合格。共拆除复垦零星农村居民点用地3301亩，归还挂钩周转指标2663亩，建成11个农民新居，项目区新增耕地2601亩，城镇建新区占用农用地2597亩（其中占用耕地2025亩），确保了挂钩项目区内建设用地没有增加，项目拆旧区内农村人均用地则由150～175平方米减少到55～75平方米，使1万多农民改善了居住条件和生活环境，实现了与城镇居民居住区同质化。成都严格执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城市获得了更大的发展空间，农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”：拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设，使城乡资源形成互惠互补。
土地综合整治实践，从某种意义上说，是对已经不再适应我国当前城乡经济发展情况的城乡土地管理二元结构的突破，同时又很巧妙地借助了国土资源部关于城乡建设用地“增减挂钩”这一有利政策，在没有违反任何现行法律法规的前提下，实现了城乡土地、房屋等产权的等值交换。实践证明，土地综合整治可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，还可以节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地和保障农民权益的前提下，为农村城镇化发展腾出新的空间，这是落实科学发展观的创新实践，是一条加快社会主义新农村建设的新路子。
