完善农村公路养护机制的调查和思考

　　近年来，在省、市的大力支持下，竹山县以构建干支相连、畅通高效的交通路网为目标，抢抓国家加快农村公路建设的历史机遇，将农村公路建设作为推进新农村建设的先导工程，大干快干，目前全县基本形成了以省道为主线、县乡村公路为支线的内畅外联的交通网络，农村交通基础条件得到根本性的改善，交通面貌发生巨大变化。截至2013年7月，全县已建成通村水泥路1113条2905公里 ，农村公路优良率达65%、合格率达100％，全县254个行政村全部通水泥路，通达率、通畅率、管养率均达100%。

　　（一）建立“五大机制”，有效破解农村公路管养难题。

　　随着农村公路建设的突飞猛进，受重建轻养思想影响，造成已建成的农村公路失养的问题日益凸显出来，路面脏乱差、沟涵不畅、破损路面和水毁路面严重，制约了人民群众的安全快捷出行。近年来，竹山县以示范路创建工作为抓手，着力推进农村公路管理养护常态化、制度化和规范化建设，建立起“五大机制”，有效破解了农村公路管养难题，实现了“有钱养路，有人养路，有人管理，管之有效”的目标。

　　1、建立组织领导机制，解决“谁来管事”的问题

　　为构筑农村公路“建管养”一体化新格局，竹山县坚持一手抓建设，一手抓养护，成立了“竹山县农村公路养护管理工作领导小组”，由分管县长任组长，县政府办、督查室、交通运输局、扶贫办、财政局、发改局、林业局、土管局等单位主要负责人为成员，负责全县农村公路养护管理的组织领导与协调。撤除县交通运输局原下设的四个交管站，组建成立“竹山县农村公路管理局”，明确为全额拨款副科级事业单位，内设四股两室，下设四站，定编45人，县财政每年给予50万元工作经费，具体负责全县农村公路建设和养护管理的计划安排和质量督办检查工作。各乡镇成立农村公路养护管理办公室，由分管交通工作的乡镇长担任办公室主任，办公室配备两名工作人员负责本辖区的农村公路日常养护管理工作。

机构的组建，确保了农村公路养护管理工作的正常开展。　

　　2、建立责任机制，解决“事如何管”的问题

　　农村公路管养难，难就难在缺乏行之有效的政策。竹山县结合农村实际，出台了《农村公路养护管理办法》、《农村公路养护公益性岗位管理实施方案》等文件。进一步明确了县政府是全县农村公路养护管理的责任主体，县交通运输部门负责农民养路工业务培训和养护质量监管，乡镇人民政府负责农村公路的管理和考核，村委会实施日常养护管理。确定了农村公路养护管理实行“非专养县道和主要乡道县管，其它乡道乡管，村道乡村共管”的管理体制。非专养县道及主要乡道养护管理，由县交通部门负责组织实施；各乡（镇）已改建为水泥路的其他乡道、村道路面小修、灌缝等专业养护与日常管理，由乡（镇）、村负责组织实施；各行政村所辖村道统一由村自行组织养护管理；非专养县道、乡道里程碑、安全标志等交通设施，由县交通部门实施；各村道的标志由乡、村组织实施。养护责任的明确，激发了各级抓好农村公路管养工作的积极性和主动性，使这项工作由部门行为上升为政府行为和社会行为，形成了农村公路管养层层有责任、个个有压力、社会齐动手、共同抓管养的新局面，涌现出深河乡、双台乡等农村公路管养先进乡镇，秦古镇方家河村、独山村和深河乡井泉村等农村公路管养先进村。　

　　一系列措施明确了层层目标责任，激发了各级抓好农村公路管养工作的积极性和主动性，使这项工作由部门行为上升为政府行为和社会行为，形成了农村公路管养层层有责任、个个有压力、社会齐动手、共同抓管养的新局面。

　　3、建立长效机制，解决“日常养护”的问题

　　农村公路管养难，难就难在日常养护谁来养、能否持久。竹山县按照“政府引导、部门指导、乡村主导”的原则，积极探索农村公路养护管理模式，建立健全长效机制。一是建立目标责任状机制。县政府与各乡镇每年都签订《农村公路养护管理目标责任状》，县交通运输部门按季度对各乡镇农村公路养护管理情况进行检查，检查考核结果作为年终县政府对各乡镇进行年度目标考核评比的重要依据，也与兑现各乡镇交通养护工程每公里1000元专项补助资金直接挂钩。二是积极推行公益性岗位养护通村公路机制。2012年10月，竹山县出台了《竹山县农村公路养护公益性岗位管理实施方案》，建立起“市场招标，引入竞争，群专结合”的农村公路养护新机制，把农村公路养护权纳入市场招标，由农民参与竞标。通过竞争方式产生400名公益性岗位农村公路养护员，实行定岗、定责、定人、定路段、定标准的“五定”管理模式，人均养护5公里水泥路，并依据方案对公益性岗位从业人员实行逐月考核，此举基本满足农村公路日常养护管理需要。三是建立“六位一体”路长管护机制。积极推行乡镇驻村干部、村组干部、专职保洁员、公路养护员、管片民警、卫生监督员“六位一体”路长管护机制，通过细化岗位责任，统筹抓好农村公路道路绿化管护、环境卫生管理、路面破损修复、乱搭乱建整治、沿途广告管理、公益设施管护、治安纠纷调处等工作，目前“六位一体”路长制取得明显成效。

　　4、建立多元投入机制，解决“钱从哪里来”的问题

　　为解决资金问题，竹山县在多元投入上下工夫。为解决资金问题，该县自2012年起，在省级交通运输部门每公里补助1000元养护经费的基础上，该县投入258万元建立了通村公路灾害应急抢修专项资金，用于水毁灾害应急抢通维修工程需要，增强农村公路抗风险能力。此外，乡镇、村还通过“一事一议”、社会捐助、县财政对乡(镇)下拨的财政解困资金、各村出让土地、林木更新改造变卖的资金中，筹集公路养护资金。同时，把农村公路日常管理养护作为地方公益性事业，纳入公共财政管理范畴，配备400名公益性岗位负责农村公路日常管养，人年均工资5400元，从县财政每年配套的216万元农村公路养护经费中支付。县财政及各乡(镇)村用于农村公路养护的资金，实行单独核算，纳入县、乡财政专户，实行财政统一管理，专款专用。县财政、审计部门，对农村公路养护资金的使用情况进行检查、审计，严肃查出截留、挪用农村公路养护资金的行为，切实保证资金的使用效益和安全。

　　5、建立养护考核机制，解决“人怎么用”的问题

　　农村公路管养难，难就难在如何管好养护人员。日常考核是农村公路养护管理的重要抓手。 该县明确规定，县交通运输部门制定《养护考评办法》、《考评计分标准》，明确农村公路路面、路基、桥涵、标志标线等养护指标和质量评价标准，乡村干部、人大代表、政协委员、老党员、村民代表及专业技术人员组成农村公路管养考核小组，每季度对养护路段检查考评，作为养护员工资发放依据。考核结束后3日内将考核结果上报到乡（镇）政府、县农管局，并进行公示。

　　乡村公路养护员的工资发放实行百分制考核，综合得分在90分以上者，视为合格。年终考核按四个季度加权平均得分，得分在90分以上者，全额发放养护工资。得分在80至90分者，每差一分扣减养护工资50元。得分在80分以下者，除扣款外，由乡（镇）政府对其亮黄牌，村委会对其进行谈话，责令限期整改。年度内两次黄牌警告的，3年内不得参与农村公路养护竞标。年终综合考核获得优秀的（得分在95分以上）除获得下年度养护资格外，每超一分，奖励养护员50元，每公里再奖励500元。获得合格的（得分为90至94分）具有优先竞标养护权。公路因自然灾害和病害造成的养护问题不纳入考核范围。部分乡（镇）、村还推出一些行之有效的奖励办法，加大农村公路考核力度。像深河乡井泉村，因通村公路管理工作由各家各户承担，所以将考核结果直接与“十星级”农户评比中的“义务星”挂钩，同时还对养护管理获得“优秀”的养护员奖励一部劳动车。

　　（二）创建示范路，提高农村公路出行能力。

　　2012年十堰市政府将7000公里通村公路养护管理纳入 “十件实事”，2013年更是将7500公里通村公路养护管理列入“十件实事”之首，竹山县以此为契机，全力开展农村公路示范路创建活动，全力推行“样板化建设、精细化养护、规范化管理、人性化服务”的理念，目前基本实现了“一条公路，两道风景，三季常青，四季畅通”的农村公路养管目标。一是精心确定创建线路。为了提高示范路建设质量与速度，2012年，竹山县交通农管部门深入到全县17个乡镇，实地考察各条通村公路，听取镇、村负责人的意见，讨论研究每条公路实施示范路建设的可行性。最终确定选取交通流量大、公路路况较好的城关、潘口、溢水、麻家渡、宝丰等10个乡镇共1100公里农村公路作为农村公路标准示范路的实施线路。2013年将在去年基础上，选择1500公里农村公路作为新的创建线路。二是出台示范路创建标准。为确保创建目标的完成，竹山县专门出台了《竹山县农村公路示范路创建标准和考核评分办法》，进一步规范农村公路养护管理内容和标准，严格遵守养护操作规程，做到五个到位，即：春季灌缝按时到位；路面病害坑槽处理到位；水泥路培肩到位；边沟涵洞清淤到位；路阻路障清理到位。三是加大绿化美化力度。抢抓绿化美化的黄金季节，在通村公路上因地制宜进行绿化美化，将其打造为立体化绿色长廊。2012年，对全县2300公里农村公路分路段制定了绿化美化方案，沿通村路植树16400株；2013年3月，我县严格按照“绿色行动”计划安排，投入资金75万元购买白杨树苗27500株、香樟树5000株，分别对双台乡罗家家村公路、深河乡环库路、上庸镇红花路、溢水镇下腰店至上庸北坝公路、擂鼓镇碾盘至江西公路、竹坪乡至大庙循环路等1100公里通村公路进行植绿护绿，使示范路绿化率达80%。 四是实施安保工程。农村公路，建设是基础，管养是关键，安保是重点。竹山县把农村公路建设作为支农惠农的重要举措，把农村公路安保工程作为改善农村基础设施的一项重大任务，大力度、大投入，高标准、高质量实施安保工程。2012年共筹集农村公路安保资金2000万元，设置钢筋防撞墙4000延米、设置警示墩6500个、警示标志牌3000个，完成了城关、双台、文峰、深河等17个乡镇特危路段安保建设330公里。2013年元至九月，该县设置钢筋防撞墙3000延米、设置警示墩6000个、警示标志牌2000个，完成了城关窑沟公路、楼台上下沿河公路、文峰太和公路、深河井双环库公路等特危路段安保建设382公里。 

　　从总体来看，竹山县“五大机制”和“示范路创建工作”发挥了一定的作用，目前，该县农村公路病虫害得到有效处治，整体路容路貌明显好转，脏、乱、差的状况得到明显改善，危险路段、事故多发路段得到有效整治，全畅通性能显著提高，农村公路建设和养护管理工作呈现出可喜的局面，但仍然存在这样和那样的问题，养护机制还有待完善。  

　　（一）部分通村公路进行大中修已也迫在眉睫。竹山县与省内大多数县市一样，于2004年全面启动农村公路路建，由于技术等级标准较低，多为四级公路，受自身承载能力弱、抗灾能力低等影响，通村道路受损情况较为严重，按照沥青公路7年、水泥公路10年-12年的大中修正常周期计算，该县部分通村公路进行大中修已也迫在眉睫。但由于所需资金量大，乡镇、村自筹十分困难，仅靠上级养护资金也不能满足。

　　（二）农村公路建设和养护资金补助标准有待提高。由于该县地处偏远，受环境位置、建材等价格成本高、人力成本攀升、地方配套难以到位等因素影响，上级补助资金与农村公路建设现实需求缺口较大。为切实减轻地方资金压力，化解地方欠债矛盾，更好地提高农村公路建设和养护质量标准，急需提高农村公路建设和养护资金补助标准，加大资金投入。

　　（三）农村公路路政执法体系建设亟待完善。随着全市“一核多支点”和该县“十星高地·秦巴强县”建设的不断加快，产业建设的不断升级，越来越多的超限超载车辆驶入农村公路，对农村公路和桥梁造成了严重的破坏，给公路安全和行车安全埋下了隐患。目前，该县从事农村公路管理的人员都是从各乡镇交管站转岗过来的收费人员, 文化和专业水平都不高，很难适应岗位的需要，农村公路路政执法体系建设亟待完善。

　　竹山县在实践中探索出的“五大机制”，为农村公路养护管理工作提供了好的经验，但也存在一定的不足，笔者认为为使农村公路路发挥其应有的经济效益和社会效益，在养护管理上应落实以下措施。   

　　要建立农村公路养护长效机制，必须根据《公路法》和《湖北省农村公路管理条例》之规定，加强组织领导、明确养护管理责任。农村公路养护实行统一组织领导，分级管理，要以县、乡人民政府为责任主体，村级配合的原则，形成县道县管，乡道乡管，村道村管的养护管理体系。各乡镇要成立农村公路养护管理办公室，安排专人来负责辖区内的农村公路日常养护、水毁修复、安保设施建设的组织领导，养护管理办公室实行接受乡镇和县级交通部门双重领导，乡财政要安排一定的工作经费来保障农村公路的各项养护管理工作得以正常开展，虽然竹山县各乡镇也成立了农村公路养护管理办公室，但大多形同虚设，多数为兼职，不能把工作重心投入到农村公路养护管理工作中去。 

　　要对农村公路实行长期有效的管理，养护资金保障是关键。从目前情况来看，养护资金特别用于路面修复和水毁修复资金是一个十分突出的问题，由固定的、充足的资金投入农村公路路面修复和水毁修复已不可能。竹山县亟待要修复破损路面和水毁资金达850万元左右，而每年的258万水毁基金用于路面修复和水毁修复已不能满足需求。因此，要解决路面修复和水毁修资金问题，必须拓宽筹资渠道。可采用对上争取、县级自筹、社会捐助等方式灵活多样的方式筹措资金，县财政部门要设立专用账户，做到专人管理、专款专用。另外，县财政要拿出专项资金用于公益性岗位养护人员工资发放。

　　要对农村公路实行长期有效的管理，还必须完善相应的管理机制。公路管理部门应结合当地实际制订出一套切实可行的农村公路养护管理办法，建立相应的规章制度，明确农村公路养护质量评定标准和考核方案，逐级签订养护责任合同，合同中要明确养护管理人员管养的路段、养护质量要求、责任、工资等，交通农管部门要定期对各乡镇养护人员所养路段的养护质量进行检查考核，并按所养效果发放养护工资，使得在实际工作中有章可循，措施到位。 

　　要对农村公路实行长期有效的管理，必须建立一支强有力的公益性岗位养护养护队伍，要将养护人员纳入县财政供养范畴。公路养护是一项长期性、连续性的工作，所以它要求养护人员要保持相对稳定，同时，农村公路又具有点多、面广、线长、管理难的特点，因此，在招聘公益性岗位养护人员时要选择具有较强的事业心和责任心、不出门打工的农民。为提高养护质量，管理部门应对公益性岗位养护人员进行技术培训。同时交通部门要组建路政执法大队维护路产路权，为农村公路养护保驾护航，确保农村公路安全畅通。

　　要提升农村公路养护质量，示范路创建工作是抓手，可以起到一点带面的效果。要以市政府将7500公里通村公路养护管理列入“十件实事”为契机，开展农村公路示范路创建活动，首先要制定农村公路示范路创建标准和考核评分办法，规范农村公路养护管理内容和标准，在实施中要严格遵守养护操作规程。其次，要启动安保工程建设，由于我市地处鄂西北深山，境内群山耸峙、沟壑纵横，大多数县市70%以上农村公路属于临崖临水等特危路段，特危路段严重威胁人民群众的安全出行，安保工程要按照先急后缓、分步实施的原则逐步实施。示范路创建线路要按照循序渐进、逐年递增的原则，逐步按照示范创建标准将所有农村公路打造成人民群众的“致富路、安全路、放心路”。